从中国海南的台风“摩羯”，到美国北卡罗来纳州的飓风“海伦妮”，再到西班牙的洪灾，气候变化导致的极端天气正在肆虐全球南北。气候危机升级，按照联合国估算，到2030年，发展中国家应对气候变化的资金缺口接近6万亿美元。
在巴库举行的气候大会上，新气候融资集体量化目标（New Collective Quantified Goal on Climate Finance，简称NCQG）能否取得进展，成为全球关注的焦点，也是衡量本届大会成功与否的重要标尺。NCQG目标的起跑线是1000亿美元。围绕NCQG目标的核心问题包括：如何在此基础上撬动更多的气候资金，最终应当设定多少的融资目标，发展中国家应对气候变化的优先事项和需求是什么，融资机制如何设计等等。
以瑞士和加拿大为代表的发达国家提议扩大出资国的范围，动员更多的国家贡献到气候资金中来。包括中国、阿拉伯联合酋长国、韩国在内的新兴经济体虽然不属于1000亿美元出资国，但被国际社会认为有实力和责任在气候资金上作出更大贡献。
尤其是中国，国际社会寄予了更大期望。近日，多家智库的研究显示，中国自“一带一路”倡议实施以来，已经为全球贡献了超过300亿美元的气候资金。世界自然资源研究所（World Resources Institute，简称WRI）的数据显示，中国已经成为继日本、德国、美国、法国之后的第五大气候资金提供国。
在世界领导人气候行动峰会上，中国国务院副总理丁薛祥提及“2016年以来，中国提供并动员项目资金超过1770亿元人民币（约245亿美元），有力地支持了其它发展中国家应对气候变化” ，他也呼吁发达国家加大对发展中国家的资金支持和技术转让。不过，这个数字在第二天的中国官方媒体报道中都没有出现。外界猜测，中国是不是担心副总理的发言被断章取义，从而误解中国对于NCQG的立场有转变。
中国在NCQG谈判中的立场到底是什么？中国在全球气候资金发挥着怎样的角色？为了避免关于出资国范围的讨论成为中美紧张关系下的零和博弈，NCQG的方案设计应当有哪些考量？本文试图厘清上述问题。
中国对全球气候资金的贡献
据经合组织统计，2013到2021年的连续九年间，发展中国家每年获得的实际资金与目标一直存在差距。直到2022年，发达国家为发展中国家提供和筹集的气候资金总额达1159亿美元，这才首次超过了每年1000亿美元的目标。
中国正逐渐成为发展中国家气候融资的重要资金来源。近日，位于伦敦和华盛顿的智库全球发展中心（Center for Global Development, 简称CGD）研究发现，自2013年“一带一路”倡议实施以来，中国每年通过双边、多边和区域融资机制，为发展中国家贡献的气候资金大约在38亿美元。截止到2021年，中国总共贡献了343亿美元的气候资金。
中国的气候资金主要流向了亚洲和非洲的发展中国家。CGD的研究显示，约一半的气候资金主要投到了能源领域，其次是交通、供水和卫生领域。其中，能源领域方面，光伏项目占比39%，其次是水电和风电，分别占比25%和16%。交通领域则主要以城市轻轨和地铁为主。矿业方面的投资仅占4%。农林渔业仅占1%。
WRI的报告显示，中国的气候融资主要通过四大渠道：双边公共资金、多边公共资金、出口信贷和动员的私人资金。
值得一提的是，中国的海外气候投资主要以贷款的形式。据CGD估算，如果按照赠款来算，中国的贡献只有3%，远低于达国家39%的水平。
CGD欧洲发展政策和领导力项目研究员贝塔乔（Beata Cichocka）说：“至关重要的是，气候融资不仅应只看赠款份额，还应从赠款等值的角度来看待，优惠贷款也包含在内。尽管中国自2013年以来已提供了约270亿美元的双边和区域气候相关融资，但其中只有60亿美元可被视为‘赠款等值’支持（即无需偿还或与市场利率相比具有很大优惠的资金）。”
NCQG之外的对话平台？
COP29谈判中，中国与七十七国集团（G77）一起，呼吁发达国家为NCQG目标增加资金支持。此前，中国通过《基础四国气候变化部长级联合声明》承诺会全力支持NCQG目标，同时也表达了对发达国家建议扩大出资者范围、淡化自身出资义务的“严重关切”。
一位不具名的中国专家告诉对话地球，中国将坚持NCQG现有的原则，但也不排除可以从其它方面突破。“更灵活的方式是在NCQG的框架之外另辟一个对话平台，通过形成有共识性的声明来推动NCQG向前走。”他说。中国在NCQG谈判中的立场似乎与COP27时损失和损害基金上的立场类似，即中国没有“义务性责任”为NCQG目标作出资金贡献，但中国一直以来通过“南南合作”机制帮助其他发展中国家减缓和适应气候变化。这也意味着，中国的贡献不仅仅是资金，也可以是其他方式。
在本次气候大会上，生态环境环境部副部长赵英民在中国角边会上说：“中国与42个发展中国家签署了53份气候变化南南合作谅解备忘录，累计为120多个国家提供了一万多人次培训。”
贝塔乔认为，国际社会应当认可中国通过南南合作在气候方面作出的资金和非资金贡献。她表示，为了避免关于出资国范围的讨论成为中美紧张关系下的零和游戏，不应当只聚焦中国，中国之外的许多其他新兴经济体，也在气候问题上发挥着越来越大的作用，承担着越来越多的责任。“中国拥有既是国际气候资金的接收国又是提供国，这样的双重经验可以让中国从一个独特的角度为NCQG的讨论作出贡献。”她说。
资金目标：考虑通货膨胀了吗？
笔者撰稿时，NCQG的资金目标还在谈判中。发展中国家主张发达国家提供并动员1.3万亿美元的气候资金。发达国家则主张在案文中继续采用“每年不低于1000亿美元”的说法。
清华大学能源环境经济研究所副所长滕飞教授表示，如果还是以1000亿美元作为起跑线，发达国家提出的目标不是进步而是倒退了。他指出，1000亿美元的气候融资集体目标起源于2009年哥本哈根气候大会（COP15），时隔15年，考虑到通货膨胀的因素，2024年的1000亿美元只相当于2009年的700亿美元。
“为什么大家对这个数字不敏感，因为中国的可再生能源技术极大地降低了全球可再生能源的使用成本，成了气候资金的‘倍增器’，所以在低碳投资领域感觉不到通货膨胀。”滕飞说：“按过去15年美元的通胀率外推，2030年发达国家需向发展中国家提供的气候资金应达到1700亿，2035年达到2000亿，这是保证发达国家资金承诺不退步的最低标准。”
此外，NCQG的方案设计也有待改革。刘爽认为，一个好的方案应该是多层次的，针对发展中国家的不同国情，不会是仅仅优惠贷款，或者商业贷款。
“应对气候变化需要的资金是如此的庞大，优惠贷款可能在某个领域是有效的，但在已经有比较好的商业模式的领域，比如能源可能需要更多的商业贷款，而来自政府的公共资金可以撬动这些商业贷款。”刘爽说:“要根据发展中国的需要和不同领域的特点，来设计多层次的资金支持机制，这可以是NCGG的讨论，也可以是超越了NCQG的讨论。”
全球难题：资金汇报和监管
NCQG不止是一个量化目标，还包括围绕气候资金的汇报、执行和监管。中国目前尚没有关于气候资金的追踪和披露机制。
“有很多现实的障碍，并非中国不愿意去汇报。”世界资源研究所中国金融项目主任刘爽说：“因为要统计来自不同渠道的资金，中国既没有一个现成的协调和汇报机制，也没有某个政府部门有这样的授权。”
实际上，NCQG的汇报、执行与监管对于全球来说都是一大难题。即便在联合国内部，涉及气候和环境的资金就种类繁多。比较知名的有全球环境基金（Global Environment Facility,简称 GEF）、气候投资基金（Climate Investment Funds，简称CIF）、绿色气候基金（Green Climate Fund, 简称GCF）等，这些基金的领域既有重合，各自又有不同的融资重点和机制。
“过去几年争议比较大的是在联合国系统里，有了不同种类的气候基金和出资机构，这些出资机构之间没有一个协调机制，大家分别在做各自的事情，导致资源没有被最有效地利用起来。”刘爽说。
发达国家由于较早参与到气候资金的收集与汇报，相对有经验。以美国为例，气候资金的汇报工作是由隶属国家安全委员会的气候变化事务特使团队来与所有涉及出资的部门协调，主要出资部门包括美国国际开发署（ United States Agency for International Development, 简称USAID）、美国进出口银行（ Export -Import Bank of the United States, 简称EXIM）等。除了协调机制以外，数据调取整理和统计所涉及的人工投入也非常庞大。
“可以借鉴巴黎协定下的两年期透明度报告机制（biennial transparency reports，简称BTR），由生态环境部牵头来做一个跨政府和金融部门的汇报机制。这其实对我们自己来说，无论是对外援助还是气候资金管理都有益处。”刘爽说。
中国如何弥补国内缺口？
近几年极端天气频发，中国自身应对气候变化亦面临巨大资金缺口。中国气候变化第四次国家信息通报显示，按照2021年更新的国家自主贡献（Nationally Determined Contributions, 简称NDC目标），2021到2030年减缓行动的总资金需求规模将达约19.8万亿元；2021到2060年减缓行动的总资金需求规模将达约260万亿元，其中，资金需求最大的是电力、交通运输和建筑部门。
关于中国适应气候变化资金需求的研究较少，针对更新的NDC目标所需适应资金暂无数据。
“一个趋势是发达国家对中国的资金援助正逐渐减少。比如过去几十年来为中国提供赠款或优惠贷款的日本、德国等发达国家都逐步停止或减少了资金援助。多边开发银行为中国提供的资金支持也会是一个下降的趋势。” 北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室研究专员邵丹青告诉对话地球，中国的公共资金相对于应对气候变化的资金需求来说远远不够，需要利用混合融资机制，用公共资金来撬动更多私营部门的资金去弥补缺口和支持公正转型。
“我们把它叫做优惠资金或者是催化资金，就是希望这些资金可以承担更多的风险，或者是接受更低的收益，从而去撬动私营部门的资金，让无论是减缓还是适应的气候项目，它的风险调整后收益能够满足商业资本的需求。”
滕飞教授表示如果气候项目的收益率能够达到8%，那么私营部门的资金也将趋之若鹜。
邵丹青认为，中国现有的绿色金融标准和绿色产业指导目录，主要纳入的是已经“绿色”的活动，对于高排放活动进行减排、以及提升气候韧性的“转型”活动覆盖不足。因此，需要制定一个聚焦减缓与适应气候变化目标的转型活动目录，以及界定“转型企业”的明确标准。
目前，人民银行正牵头制定一个国家层面的转型金融标准，既包括项目层面，也包括主体层面，未来可以帮助金融机构更好地识别应当获得转型融资支持的项目或者是企业。该标准也包括了煤电行业的低碳转型活动。
邵丹青表示，一方面中国可以通过绿色‘一带一路’等多边倡议与南南合作支持其他发展中国家应对气候变化；另一方面，需要探索通过混合融资等机制撬动国内更多的私营部门资金支持自身的气候目标。
“作为最大的发展中国家，中国实现碳中和目标本身就是对全球气候进程的一个很大贡献。”她说。
作者简介：林孜，对话地球中国项目总监。她于2019年加入对话地球，曾经担任北京办公室运营总监。她长期从事气候变化和环境政策相关工作，参与并主导了多个气候变化、能源、农业、海洋等领域的传播项目。她拥有伦敦大学学院环境与可持续发展硕士学位。
注：此文原载环境网站“对话地球”。FT中文网经“对话地球”授权转载此文。对话地球是一家关注气候变化与环境的非盈利机构。