时隔11年，随着经济社会发展和管理需求的变化，《中华人民共和国渔业法》（以下简称为《渔业法》）的修订草案于近期提请十四届全国人大常委会第十三次会议审议，并自2024年12月25日起向社会公开征求意见，为期一个月。同时，最新《全国人大常委会工作报告》也将《渔业法》修改列入2025年“高质量推进立法工作”计划中。作为指导渔业生产的根本大法，《渔业法》此次的修订不仅关乎行业可持续发展，也与消费者餐桌上水产品安全和“年年有鱼”背后的渔业资源永续利用息息相关。
自1986年颁布以来，《渔业法》已历经2000年、2004年、2009年与2013年四次修订。本次大修是2000年以来的首次全面修订，备受业界和社会瞩目。本次《渔业法（修订草案）征求意见稿》（以下简称为“草案”）共7章88条：对现行法50条中的48条进行了修改，删除1条，新增32条，并新增“监督管理”专章。草案充分体现了在环境、经济与社会多重维度的可持续发展考量，为中国进一步推进渔业可持续管理提供了更完善和有效的法律框架，令人充满期待。
值此法律修订期，本文将聚焦近海捕捞渔业，结合草案中相关内容，从渔业可持续管理与生态环境保护的角度进行解析，并探讨进一步完善的方向。
探求渔业的高质量发展
草案第一条明确了立法目的，其中“促进渔业高质量发展”系新增内容，并在第三条进一步阐释“渔业高质量发展”的具体要求：“统筹发展和安全，统筹渔业资源保护与合理利用，坚持量质并重、创新驱动、绿色发展。”
渔业高质量发展既是国家宏观发展战略在渔业领域的具体落实，也是中国近海捕捞渔业转型升级的内在要求。中国近海捕捞强度曾经一度过大，导致不少经济鱼类种群数量锐减、资源严重衰退，部分种群资源量至今未能恢复。近年来通过对捕捞量实施“负增长”管理，设置捕捞上限等措施，资源压力有所缓解。在资源总量刚性约束下，未来近海捕捞仍需继续以提“质”为核心，依托产业结构优化和转型来实现更好效益。
要提升“质”，以下工作领域值得重点关注：（1）以科学为基础，依托完善的渔业资源调查、统计数据收集和基础研究，为各项管理措施提供更准确的决策依据；（2）充分保护野生动物及其栖息地，确保鲸类、鲨鱼、海龟等珍稀濒危物种不因不恰当的捕捞方式或栖息地退化而消逝；（3）推动渔业与高新技术融合，加快渔业基础设施和管理系统的“数智化”建设，提升行业透明度、执法与管理的效率，以及资源管控力度；（4）兼顾渔民生计需求，通过补贴、培训、减船转产、参与资源养护等方式，实现渔民转型与利益保障的双赢。总之，渔业高质量发展应呈现生态环境、社会福祉和经济效益三者互促、统筹兼顾的良性循环。
推新稳故，多维度强化环境与资源保护制度
草案纳入了近年来在渔业管理中逐步探索或初显成效的新制度。例如，新增“鼓励发展渔业互助保险等多种形式的渔业保险，增强渔业生产的抗风险能力”条款。渔业风险源自极端天气、灾害等不确定因素，互助保险可有效分散渔民家庭的生产经营风险。此外，草案还建立了重要渔业水域保护制度，要求在重要渔业水域开展工程建设时，其环境影响评价文件应包括对渔业资源和渔业水域生态环境的影响分析或专题论证；规划涉及重要渔业水域的，其环境影响评价亦需对渔业资源的影响作为专题内容。
在“推新”的同时，草案对现行资源保护制度与规定也进行了强化。例如，针对水产种质资源保护区制度，草案增加了禁止非法占用或者破坏水产种质资源保护区，以及禁止在保护区内新建排污口等要求。
草案还首次纳入涉渔“三无”（无船名船号、无渔业船舶证书、无船籍港）船舶治理的相关条款。涉渔“三无”船舶严重扰乱渔船管控秩序，甚至危害渔业作业与渔民财产安全，是中国政府每年“渔政亮剑”执法工作的重点。此前针对“三无”船舶的执法虽具备法律基础（例如《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》、《关于实施<清理、取缔“三无”船舶通告>有关事项的通知》、《中华人民共和国渔业船舶检验条例》第三十二条规定、《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》第十一条），但较为分散，难以完全满足实际执法、处罚工作的需求。本次草案首次在上位法内明确禁止“三无”船舶从事捕捞作业，禁止为其渔获物流通提供服务，并设定了相应罚则。这为打击“三无”船舶相关违法行为带来更有力的法律支撑。
另一个值得关注的亮点是对休禁渔区、休禁渔期制度的完善。休禁渔制度是中国养护渔业资源的核心政策之一，通过在时间或空间上限定特定渔业活动，让渔业资源在关键生长或繁殖阶段得到休养生息。草案将原有的“禁渔”更新为“休禁渔”，并明确休禁渔区、休禁渔期设立需基于“渔业资源状况、水生生物繁殖生长规律以及重点水生生物物种、水产种质资源保护”等科学考量。同时，草案在禁止渔船违反休禁规定开展捕捞的基础上，进一步完善了“回船籍港休渔”的实施，禁止渔船违规航行、停泊及为其提供服务，从而强化对渔业活动全过程的监管。
从“禁用”到“准用”，渔具管理向“白名单”转变
草案的另一项突破性更新在于规定国家实行渔具准用目录制度，通过准用目录明确允许使用的渔具，并禁止制造、销售、使用目录外渔具。这意味着渔具管理将由过去的“黑名单”式禁用规定，转变为更加精细化、正面清单式的“白名单”管理。
渔具管理的核心在于限制或规范渔具的种类、数量、规格等，以控制捕捞强度，保护资源。虽然中国已在现行《渔业法》等配套法规中对部分渔具（例如最小网目尺寸）进行了限制，但由于渔具种类繁多、数量庞大、更新迭代快，加之执法力量有限等现实问题，导致破坏性大、选择性差的违法渔具屡禁不绝。为破解此难题，渔具准用目录制度自“十二五”开始酝酿，全国范围内的海洋捕捞渔具调查和准用渔具目录编制等工作也在逐步开展。
渔具准用目录制度一旦推行，将在执法与资源管理方面带来多重利好。首先，执法效率提升方面，只要查明是否在“白名单”内，便能快速判断是否违规，大幅简化执法流程。其次，精细化管理方面，地方政府可结合本地资源状况或生计需求，因地制宜地制定更加严格的准入目录，将破坏性的、易遗失的渔具剔除。再者，渔民合规便利方面，渔民更容易知晓哪些渔具可用，从而降低违法风险，也有助于提高渔获物质量与市场认可度。
然而，为保障渔具准用目录制度落到实处，还需管理部门制定实施细则，例如明确准用目录的制定原则，并推动渔具实名制与可追溯管理。
首先，应在国家层面统一准用目录的制定原则，避免地方标准不一导致资源或渔民利益受损。制定原则应平衡环境保护、经济发展与社会生计三方面诉求。目录制定的出发点是避免渔具对资源和生态的破坏，这也与现行渔具管理措施的制度相一致。因此，可持续利用渔业资源、保护海洋生态环境应作为制定准用目录的核心原则。此外，在制定和推行准用目录时，还应充分考虑渔民的利益和需求，避免对渔民生计造成冲击。
其次，应促进渔具实名制和可追溯管理，加强渔具标识的研究和应用。推动渔具在生产或销售环节就加装标识（“身份证”），与电子化监控系统联动，记录投捕次数、时间、海域等信息，为精准执法和资源评估提供数据支持。渔具标识作为促进渔具实名制与可追溯管理的工具，已在渔具全生命周期管理、追踪，以及渔业资源细化管控中证明了有效性。《十四五全国渔业发展规划》与《农业农村部关于加强水生生物资源养护的指导意见》也已明确提出推动渔具标识管理的要求。
鱼从哪里来？捕捞渔获物的追溯性问题
渔获物可追溯管理是实现可持续渔业的关键一环。对管理部门而言，提高渔获物的可追溯性有助于打击非法捕捞、完善渔情数据；对消费者而言，则意味着所购海产品来历清晰、合法合规，也更具食品安全保障。
在此次修订中，草案已在加强渔获物追溯性方面做出若干突破，包括新增鼓励实行渔获物可追溯管理和定港上岸制度的条款，并细化了大中型渔船作业日志的要求，明确了日志记录信息及保存期限等。
定港上岸有助于核查渔获上岸数据，且依托指定渔港规范渔船上岸，进一步加强对渔船的管控与对渔获物合法性的审查。2017年农业（农村）部发布《关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》以来，国家陆续公布了三批海洋渔获物定点上岸渔港，同时推出“港长制”等措施，将渔获物从捕捞到上岸的环节进行统一管理。
合法性标签则是国际上通行的渔获物可持续管理手段。近年来通过与信息化技术的结合，使得电子化可追溯数据成为现实，并可在移动端设备实时录入和查看渔获数据。2019年《农业农村部办公厅关于组织开展渔获物定点上岸渔港申报工作的通知》提出“推行渔获物可追溯绿色标签管理”，并在地方成功开展试点工作，依托电子智能化管理系统，实现了渔获物从渔船到市场的全流程数据追踪。
基于现有政策与实践，本次修订为制度升级提供了契机，建议在法律层面进一步明确三点：一是针对“定港上岸”，可考虑将草案中“鼓励实施”表述提升为部分或特定情形下的强制性制度，并进一步细化相关条款。二是将“合法性标签”写入《渔业法》，即便以“鼓励”形式，也有助促进其推广应用。三是针对小型渔船监管，鉴于目前小型渔船占全国海洋渔船总数的68%以上 ，对其渔获物定港上岸办法、作业日志管理和可追溯管理亦需在法律或规章中予以明确。同时，还可继续深化数字化渔业管理的试点，通过移动终端、电子化标签及大数据等技术手段，进一步提升可追溯体系的准确性与便捷度。
本轮《渔业法》修订立足实际问题，汲取近年来的管理经验，对法律条款进行了系统化更新和细化，在生态环境保护和资源可持续利用方面亮点颇多。尽管部分内容仍有进一步完善的空间，但总体上已较好回应了当前渔业转型与资源保护的现实需求。然而，大修只是一个起点，后续更为关键的是如何推动各项制度措施在基层得到有效落地。展望未来，唯有在法律、政策与实践层面形成合力，才能真正实现“年年有鱼”、渔业资源永续发展的目标。
（注：黄珊，绿色和平海洋项目主任。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com）